“ У ніч із 27 на 28 червня 1996 року в сесійній залі Верховної Ради панувала атмосфера, яка не була схожа на парламентське засідання. Депутати були виснажені багатогодинними дебатами та працювали без перерви вже понад добу. Дехто перебував у стані дрімоти просто на місці, інші підбадьорювали один одного кавою та гімном України. А тим часом на”, — write on: ua.news
У ніч із 27 на 28 червня 1996 року в сесійній залі Верховної Ради панувала атмосфера, яка не була схожа на парламентське засідання. Депутати були виснажені багатогодинними дебатами та працювали без перерви вже понад добу. Дехто перебував у стані дрімоти просто на місці, інші підбадьорювали один одного кавою та гімном України. А тим часом на трибуні, з іронічною усмішкою на вустах і втомленими очима, Михайло Сирота дочитував чергову статтю документа. На цей документ країна чекала з моменту проголошення незалежності.
У ту ніч в Україні з’явилася Конституція. Це був не просто закон. Це був знак того, що держава дорослішає, вміє домовлятися і відстоювати свою незалежність. Згодом історики назвуть цю подію «конституційною ніччю». А день 28 червня стане важливою віхою в історії сучасної України.
UA.NEWS продовжує цикл матеріалів до Дня Конституції України. Цього разу розповідаємо про принцип розподілу повноважень між парламентом і президентом, та що він означає для дотримання балансу влади в державі.
Історичний контекст середини 1990-х років
Газета “Голос України”
Після проголошення незалежності у 1991 році Україна ще кілька років жила за Основним Законом УРСР 1978 року (із поправками). Ця стара конституція містила суперечливі норми і навіть згадки про СРСР. Виникла нагальна потреба в новій Конституції незалежної держави. Проте на початку 1990-х точилися суперечки, яку форму правління обрати. Розглядали парламентську чи президентську. Перші роки незалежності Україна фактично рухалась у бік парламентської моделі. Але ситуація змінилася після обрання Леоніда Кучми президентом у 1994-му.
Політична ситуація середини 90-х була напруженою. У країні назрівала конституційна криза, оскільки різні гілки влади не могли дійти згоди щодо нового устрою. Кучма виступав за створення в Україні двопалатного парламенту з меншою кількістю депутатів, які б не мали депутатської недоторканності. Натомість глава держави, на його думку, мав би отримати значно ширші повноваження. Депутатам Верховної Ради така пропозиція не була до вподоби.
У 1994 році спостерігались навіть сепаратистські тенденції в регіонах. Як розповідає юрист та колишній заступник голови ЦВК України Андрій Магера в інтерв’ю Українському радіо, обрані на прямих виборах голови обласних і районних рад ставали такими собі “місцевими баронами”. Особливо гострим було питання Криму , де в 1994-му проросійські сили домоглися запровадження посади президента автономії.
Щоб заспокоїти ситуацію, 8 червня 1995 року Верховна Рада та президент Кучма підписали Конституційний договір. Він був компромісом між гілками влади та мав на меті пришвидшити прийняття нової Конституції України. Договір передбачав, що нова Конституція має бути ухвалена протягом року після його підписання і, фактично, встановив президентську форму правління в Україні. Як говорить Магера, саме така вертикаль влади допомогла тоді втримати країну в єдності. Завдяки цьому вдалося повернути під контроль Крим, який на той момент уже майже відокремився.
Президент України Леонід Кучма і Голова Верховної Ради України Олександр Мороз підписали Конституційний договір.
Робота над новою Конституцією тривала кілька років і була дуже непростою. Ще у 1992 році створили спеціальну комісію, яка підготувала перший варіант Основного Закону. Але цей текст постійно змінювали. Його переробляли понад 15 разів. Представники влади та політики вносили багато поправок й часто вони суперечили одна одній. Перед остаточним голосуванням у документі було аж 6 тисяч правок. Найбільше суперечок було навколо державних символів, мови та Криму. Деякі депутати були проти Тризуба як герба і синьо-жовтого прапора. Хтось хотів, щоб Крим став звичайною областю без автономії. А депутати від проросійських сил вимагали закріпити особливий статус для російської мови.
Як розповідає Магера, для ухвалення Конституції були потрібні голоси комуністів. Тому доводилось йти на компроміси.
Однак найцікавіше трапилось в червні 1996 року. 4 числа Верховна Рада схвалила проєкт у першому читанні, проте суперечки між депутатами не припинялися. 26 червня Рада національної безпеки і оборони разом із Президентом Кучмою виступили із заявою. Вони розкритикували затягування з ухваленням Конституції. Того ж дня Кучма підписав указ про проведення всеукраїнського референдуму. Референдум мав відбутися 25 вересня і стосувався ухвалення Конституції у варіанті, підготовленому президентською командою.
Це був ультиматум для парламенту. Або Рада приймає Конституцію негайно, або це питання вирішуватиме народ за сценарієм президента.
Гетьманат Павла Скоропадського, радянська модель УРСР
Проте чи завжди відбувались суперечки в питанні розподілу повноважень між владою країни? У квітні 1918 року, під час війни та кризи, в Україні стався переворот. До влади прийшов генерал Павло Скоропадський. Він оголосив себе гетьманом і очолив нову владу — Українську Державу. Скоропадський скасував парламент, який був за часів УНР, і встановив одноосібне правління.
Згідно із законами, які він ухвалив 29 квітня 1918 року, вся влада належала тільки гетьману. Він мав повний контроль над державою. Сам ухвалював закони, керував урядом, відповідав за зовнішню політику та армію, міг оголошувати воєнний стан, дарувати амністію.
Без його дозволу жоден закон не вступав у силу. Він сам призначав прем’єр-міністра та всіх міністрів. Міг у будь-який момент звільнити уряд або будь-кого з високопосадовців.
Отже, за правління Скоропадського поділу влади в Україні не було. Уся влада зосередилась у руках гетьмана. Держава фактично стала авторитарною.
Скоропадський заявляв, що така система є тимчасовою. Він говорив, що керуватиме до скликання Сейму (майбутнього парламенту), обіцяв провести вибори і передати частину влади обраним представникам. Але жодного парламенту так і не створили. Вибори не відбулися. За весь час правління Скоропадського в Україні не було органу, який представляв би народ. Наприкінці 1918 року Скоропадського усунули від влади.
Коли в Україні встановилася радянська влада (починаючи з 1920-х років), поділ влади скасували. Уся влада перейшла до Комуністичної партії. Хоча зовні все виглядало по-іншому. В УРСР діяли такі органи, як Верховна Рада, уряд і суди. У Конституціях 1937 та 1978 років було записано, що Верховна Рада є найвищим органом державної влади.
Та насправді це були лише красиві слова. Верховна Рада не ухвалювала рішень самостійно. Вона просто затверджувала те, що вже вирішили у партійному керівництві. Єдина сила, яка мала реальний вплив була Комуністичною партією. Через свої структури (КП(б)У або КПУ) вона керувала всією країною.
Найвпливовішою особою в УРСР був перший секретар ЦК КПУ. Саме він вирішував, якою буде політика держави. Формальний голова або депутати не мали такої влади.
Така ж ситуація була і з виборами до ВР. До 1990 року вони були формальні. Усі кандидати до Верховної Ради затверджувалися партією й були повністю підконтрольні владі. Лише з початком перебудови Верховна Рада УРСР 12-го скликання набула деякої автономності, що зрештою й дозволило проголосити незалежність України в 1991-му.
Кучма проти Верховної Ради України
Перші роки незалежності України теж були періодом боротьби за владу. У 1992–1994 роках між президентом і парламентом виникали постійні суперечки.
Спочатку главою держави був Леонід Кравчук, а з липня 1994 року — Леонід Кучма. Парламент залишив за собою багато повноважень ще з радянських часів, і це ускладнювало керування країною. Тому у Кучми була запекла боротьба зі спікером Морозом за повноваження.
Після того, як Леонід Данилович оголосив про референдум, депутати на ніч залишились у ВР й працювали цілу добу без перерв. Так 28 червня 1996 року була прийнята Конституція України. Вона офіційно запровадила змішану (президентсько- парламентську) форму правління.
“Я хочу перед вами вибачитися за те, що я, може, не зовсім коректно стимулював цей процес”, – під сміх та оплески присутніх заявив Леонід Кучма . А потім він запросив всіх парламентарів з дружинами на урочисте прийняття, яке пообіцяв влаштувати за кошти, зекономлені через непроведення конституційного референдуму.
Президент України Леонід Кучма з депутатами Верховної Ради України після “Конституційної ночі”
Фактично, Мороз програв боротьбу за владу, бо Основний Закон 1996 р. надав президенту суттєві важелі. Зокрема, президент отримав право розпускати парламент за певних умов (стаття 90 Конституції України). Також він мав великий вплив на виконавчу владу.
Але навіть після прийняття Конституції конфлікт між Кучмою і Верховною Радою не зник. У другій половині 1990-х він просто набув нових форм. На парламентських виборах 1998 року перемогли ліві та центристські сили. Вони часто діяли всупереч політиці президента. У Раді з’явилася опозиційна більшість, що ускладнювало роботу Кучми.
Президент не мав своєї стабільної фракції. Призначення прем’єрів та ухвалення бюджету щоразу викликали суперечки. Доводилося домовлятися з депутатами.
Зрештою, наприкінці 1990-х ситуація загострилася настільки, що Кучма вирішив звернутися до народу. Він спробував вирішити конфлікт за допомогою всеукраїнського референдуму. Його провели у квітні 2000 року. Він стосувався змін системи влади.
На референдум винесли питання, які давно турбували Кучму. Він пропонував зменшити кількість депутатів з 450 до 300. Також хотів скасувати депутатську недоторканність і зробити парламент двопалатним. А головне — дати президенту право розпускати Верховну Раду в додаткових випадках (якщо протягом місяця депутати не змогли сформувати більшість або протягом 3-х місяців Верховна Рада не затвердила проект держбюджету).
Народ підтримав усі ці пропозиції. Понад 80% проголосували «за» кожен пункт.
Втім, Верховна Рада не поспішала втілювати результати референдуму. Незважаючи на тиск із боку президента, жодна з ухвалених народом змін не була одразу внесена до Конституції. Це лише посилило конфлікт між главою держави та парламентом.
Леонід Кучма дедалі жорсткіше критикував депутатів, звинувачуючи їх у саботажі волі громадян. На пресконференції в Маріуполі у листопаді 2001 року президент різко виступив проти законодавців, наголосивши, що ті досі не реалізували рішення референдуму. Він також пригрозив звернутися до народу за оцінкою дій парламенту, заявивши: «Чи буде за Конституцією можливість чи ні, до людей буду звертатися: люди, подивіться, як ці політичні сили голосували за вашим рішенням».
У ті роки риторика президента щодо Верховної Ради була максимально різкою. Леонід Кучма неодноразово звинувачував парламент у політиканстві та безвідповідальності.
«Більшість рішень парламенту є політичними, а двопалатна система Верховної Ради необхідна для того, щоб парламент не перетворювався на політичний орган» , – заявив він у 2001 році.
Президент особливо різко висловлювався про опозицію, особливо про комуністів. Він вважав, що вони захищають не інтереси людей, а лише свої партійні або особисті цілі. Щоб мати більше впливу на парламент, у 2000 році за підтримки Кучми у Раді створили пропрезидентську більшість. До неї увійшли центристські та бізнесові групи. Вони усунули ліву опозицію з керівних посад у парламенті. Це трохи зменшило напруження між гілками влади, але повністю конфлікт не зник.
На початку 2000-х років, після акції протесту «Україна без Кучми» і гучного касетного скандалу, президент опинився під сильним тиском. Він був як всередині країни, так і з боку Заходу. У такій ситуації Кучма почав говорити про потребу змін у Конституції. Він запропонував передати частину повноважень від президента парламенту та прем’єр-міністру. Про це він озвучив вперше 24 серпня 2002 року під час звернення до народу.
Акція протесту «Україна без Кучми»
На перший погляд це виглядало як крок у бік парламентської демократії. Мовляв, Україна мала перейти від моделі, де головну роль відіграє президент, до системи, де більше повноважень має парламент і прем’єр. Деякі політологи припускали інше. Вони вважали, що Кучма просто шукав спосіб залишитися при владі після завершення другого президентського терміну. Наприклад, стати прем’єр-міністром. Сам же президент пояснював свої дії інакше. Він говорив, що хоче зробити владу більш збалансованою і ефективною.
У 2003 році Кучма подав до парламенту проєкт політичної реформи. Проте голосування застрягло. Опозиція блокувала трибуну, і Кучма різко відреагував.
Він назвав це “абсолютною політичною безвідповідальністю” ситуацію в парламенті і підкреслив готовність відкликати свій законопроект з політреформи, якщо він став “каменем спотикання” у Верховній Раді.
Конституційні зміни 2004, 2010, 2014 років
Перші серйозні зміни до Основного Закону відбулися у 2004 році. Це сталось під час політичної кризи, яка виникла через Помаранчеву революцію. 8 грудня 2004 року Верховна Рада схвалила так звану політичну реформу. Парламент одразу цілим пакетом вніс зміни до Конституції. Після цього форма правління в Україні змінилася. Замість президентсько-парламентської країна стала парламентсько-президентською.
Ці зміни значно посилили роль парламенту і уряду. Натомість повноваження президента обмежили. Відтоді саме парламентська більшість формує уряд. Президент більше не міг самостійно призначати прем’єра та міністрів (окрім силових структур).
Тобто Україна відійшла від моделі, де вся влада була в руках президента. Натомість з’явилася система, де потрібна постійна домовленість між президентом і парламентом. Для України така реформа стала важливим кроком уперед у розвитку демократії.
Але доля «Конституції-2004» була складною. Після того, як у 2010 році Віктор Янукович став президентом, політичну реформу фактично скасували . У вересні того ж року Конституційний Суд розглянув звернення народних депутатів. За результатами розгляду суд визнав закон 2004 року про зміни до Конституції неконституційним. Пояснили це тим, що під час ухвалення реформи були порушені процедурні норми.
Засідання суду, на якому скасували політреформу 2004 року
Рішення суду викликало багато критики, бо воно повернуло до дії стару редакцію Конституції 1996 року і було зроблене без участі парламенту. У результаті повноваження президента значно зросли. Держава знову перейшла до моделі, де влада зосереджена в руках президента (подібно до того, як це було за часів Кучми). Через слабкі механізми стримування це призвело до концентрації влади в руках однієї політичної сили.
Поворотний момент настав під час Революції Гідності у 2014 році. На тлі масових протестів проти концентрації влади в руках Віктора Януковича, опозиційним силам вдалося домогтися повернення до Конституції 2004 року. Вже 22 лютого Верховна Рада ухвалила рішення про відновлення окремих положень Основного Закону в редакції 2004 року, фактично повернувши країну до парламентсько-президентської форми правління.
Революції Гідності у 2014 році
Цей крок суттєво змінив баланс влади. Повноваження знову були перерозподілені на користь парламенту та уряду, а президент втратив одноосібний контроль над виконавчою вертикаллю. Хоча деякі експерти й ставили під сумнів юридичну чистоту такої процедури, в політичному плані це рішення стало відповіддю на вимогу суспільства позбутися авторитарного курсу та легітимізувало нову владу після втечі Януковича.
А що сьогодні?
Сьогодні Україна є парламентсько-президентською республікою. Президент відповідає за зовнішню політику, оборону й безпеку. Уряд керує економікою та внутрішніми справами. Повноваження між ними розподілені.
Такий поділ влади має свої плюси. Він не дозволяє зосередити всю владу в одних руках. Це знижує ризик узурпації. Але є й мінуси. Якщо президент і прем’єр представляють різні політичні сили, виникають конфлікти. Від цього залежить й ефективність влади.
Тому День Конституції — це не просто дата в календарі. Це нагадування про шлях, який пройшла Україна. І про те, що справедливу владу потрібно не лише написати в законі, а й постійно відстоювати.