“Українські санкції стали важливим інструментом протидії агресії РФ. Чи захищена санкційна система від зловживань і що слід змінити для зміцнення довіри?”, — write: epravda.com.ua
Після Першої світової війни санкції закріпили в статуті Ліги Націй, а з 1945 року вони стали офіційним інструментом ООН. У 20 столітті США активно застосовували їх проти Ірану та інших держав-порушників міжнародних норм.
Новий виток санкційної політики почався у 2014 році після агресії Росії проти України. Тоді міжнародна спільнота запровадила масштабні обмеження проти РФ, які стали частиною “глобальної стратегії стримування”.
Тоді ж була врегульована українська санкційна політика: у вересні 2014 року парламент ухвалив закон “Про санкції”. Він став відповіддю на окупацію Криму і частин Донецької та Луганської областей. Документ схвалили лише за місяць.
Іронічно, що той закон підписав тодішній президент Петро Порошенко, який через десять років сам опинився під санкціями. Це викликало гучний резонанс: правозахисні організації та юридична спільнота розкритикували указ президента Володимира Зеленського через можливе використання санкційного механізму в політичних цілях і підміну правоохоронної та судової систем.
До останніх санкційних пакетів увійшли кілька десятків українців, які здебільшого мають також громадянство Росії або перебувають поза межами України, що значно ускладнює можливість їх кримінального переслідування.
На кого можна накласти санкції Санкції можна застосовувати щодо фізичних і юридичних осіб, а також держав. Практика накладення санкцій на громадян України не нова: перші випадки датовані 2015 роком. За даними з Державного реєстру санкцій, з 10,4 тис. фізосіб, щодо яких застосовані обмеження, понад 1,5 тис. записів стосуються осіб з українським громадянством. Більшість з них повʼязана із сепаратистською та іншою підривною діяльністю проти України, багато хто має також громадянство РФ.
Формально закон не забороняє застосовувати санкції проти українських громадян. Умова – вони мають підпадати під категорію суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Однак чітке нормативне визначення такої діяльності відсутнє. Закон вказує, що вона охоплює діяльність, спрямовану на вчинення терористичних актів (зокрема поширення ідеології тероризму, фінансування та інше сприяння тероризму), пропаганду російського режиму та збройної агресії РФ проти України.
Проблемою є те, що для цього не потрібно доводити порушення через юридично визначений процес. Ще під час ухвалення закону “Про санкції” у 2014 році Головне юридичне управління парламенту вказало на недоліки такого підходу. На його думку, санкції мали б застосовуватися щодо певних суб’єктів у разі встановлення судом їх вини в здійсненні терористичної діяльності, проте запропонований механізм не передбачає необхідності отримання обвинувального вироку суду.
У країнах санкційної коаліції не забороняється накладання санкцій на своїх громадян. Так, під санкції Євросоюзу потрапив громадянин Нідерландів через імовірну торгівлю російською нафтою за ціною, що перевищує встановлений західними країнами поріг цін. Однак така практика є радше винятком.
В Україні слід визначити чіткий перелік підстав для запровадження санкцій, а також вичерпний і зрозумілий перелік суб’єктів, до яких вони можуть застосовуватися. Водночас слід відмовитися від застосування санкцій до громадян, які перебувають на підконтрольній українському уряду території і не переховуються.
Заміна кримінальним переслідуванням З юридичної точки зору очевидно, що санкції не можуть підміняти інші правові механізми державного впливу та примусу. Вони є особливим інструментом, що дозволяє оперативно реагувати на загрози нацбезпеці. Особливо у випадках, коли традиційні засоби неефективні, наприклад, через недосяжність суб’єкта.
На відміну від кримінального переслідування, санкції мають превентивний характер і спрямовані на припинення загрозливої діяльності. Вони не повинні застосовуватися за колишні дії, якщо вони не створюють небезпеки для держави.
Якщо особа перебуває в Україні, не переховується від правоохоронців і її дії мають ознаки кримінального правопорушення, то держава повинна використовувати інструменти кримінального провадження, а не санкційний механізм.
Кримінальне переслідування передбачає низку процесуальних гарантій: право на справедливий суд, правову допомогу, змагальність сторін та презумпцію невинуватості. Водночас за існуючих умов держава має можливість “спокуситися” обійти ці гарантії, застосовуючи санкції як швидший і простіший інструмент.
Санкції виправдані щодо зрадників та колаборантів, які співпрацюють з Росією, зокрема на окупованих територіях. Однак їх застосування до осіб, які не переховуються від органів правопорядку і ведуть легальну соціально-економічну діяльність на підконтрольній Україні території, викликає великі запитання.
Санкції мають використовуватися лише у випадках загрози нацбезпеці, коли інші правові інструменти недоступні. Щодо громадян України їх можна застосовувати лише в разі їх перебування за кордоном або на тимчасово окупованих територіях. В інших випадках слід використовувати кримінальні, судові та адміністративні механізми, що забезпечують дотримання принципу верховенства права.
Чи повинні санкції мати процедуру оскарження Ефективним інструментом та гарантією від неправомірного накладення санкцій може бути їх оперативне оскарження та скасування, але і з цим існують проблеми.
По-перше, публічно не оголошується причина накладення санкцій на ту чи іншу особу. Коли виникає суспільний запит, то причини окреслює президент. В інших випадках вони залишаються неоголошеними.
По-друге, відповідно до закону “Про санкції”, обмеження можуть бути скасовані лише після досягнення мети їх застосування і лише за пропозицією Верховної Ради, президента, уряду, Нацбанку чи СБУ. Таким чином, особа позбавлена права звернення до РНБО та оскарження санкцій в адміністративному порядку.
Залишається можливість оскарження указу президента в судовому порядку, однак практика Верховного Суду щодо цього неоднозначна.
Так, велика палата Верховного Суду дійшла висновку, що повноваження суду щодо оцінки підстав застосування санкцій обмежені: “Обсяг і результат оцінки президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, є поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони”.
Тобто суд усунувся від розгляду справ щодо оскарження підстав застосування санкцій. Хоча це рішення не має прямого прецедентного значення, воно може негативно вплинути на подальші судові процеси щодо оскарження санкцій.
Такий підхід розходиться з позицією, сформульованою євросоюзівськими судовими інституціями та практикою Європейського суду з прав людини.
Так, у справі Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission Суд справедливості Євросоюзу вказав: хоча ЄС застосував санкції до особи, виконуючи резолюцію Радбезу ООН, суд може переглядати обґрунтованість накладення санкцій з точки зору дотримання основоположних прав людини.
У справі Al-Dulimi and Montana Management Inc. v. Switzerland Європейський суд з прав людини вказав: особі, проти якої застосували санкції, мають надати право оскаржувати підставність застосування таких заходів, а суди повинні мати “повну юрисдикцію” щодо таких справ, тобто можливість розглянути справу по суті, надавши оцінку тому, чи були підстави для застосування санкцій достатніми.
Отже, особи, щодо яких застосовані санкції, не повинні позбавлятися права оскаржити їх у суді, зокрема посилаючись на помилковість чи правомірність підстав для застосування санкцій. Тому крім прозорої процедури накладення має існувати і дієвий порядок зняття санкцій в адміністративному та судовому порядку.
Що забороняють санкції і що чекає на порушників Закон не містить визначення, що чекає на особу у випадку застосування щодо неї санкцій. З блокуванням активів усе зрозуміло, але незрозуміло, яким чином має бути застосована до Петра Порошенка як фізичної особи санкція у вигляді заборони користування радіочастотним спектром (особливо зважаючи на те, що ліцензії отримують не фізичні особи, а субʼєкти господарювання).
Слід конкретизувати зміст кожного виду обмеження, визначити перелік компетентних органів, відповідальних за реалізацію санкцій, і закріпити чіткий перелік обов’язків підсанкційних осіб щодо виконання застосованих обмежень.
Відповідальність підсанкційної особи дуже умовна. Що чекає на неї при розрахунку в магазині готівкою? Нічого. А у випадку продажу нею активу, наприклад, картини? Теж нічого. Єдиним вагомим наслідком застосування таких санкцій до фізичної особи є блокування банківських рахунків і неможливість продати свої активи, які потребують перереєстрації: автомобілі, нерухомість, цінні папери.
Для забезпечення ефективності санкцій слід запровадити систему декларування активів підсанкційних осіб. У країнах-партнерах підсанкційні особи зобов’язані самостійно розкривати таку інформацію, що знімає потребу витрачати ресурси держави на ідентифікацію та пошук заблокованих активів.
У випадку порушення та обходу санкцій повинна наступати відповідальність, зокрема кримінальна. Необхідним кроком до цього має стати зареєстрований президентом законопроєкт, який передбачає криміналізацію порушення та обходу санкцій і відповідає директиві ЄС. Проєкт очікує голосування в другому читанні.
Максимально ефективним цей закон може стати лише в разі запровадження механізму надання дозволів на вчинення дій, заборонених санкцією, який забезпечить дотримання основоположних прав, можливість оперативного реагування на загрози і зробить санкційну політику гнучкою.
Ідеться, до прикладу, про дозвіл на оплату медичних, юридичних та навчальних послуг. Такі дозволи видаються в усіх державах санкційної коаліції і не є “індульгенцією” від санкцій, а навпаки – гарантом дотримання прав людини.
На багато з цих питань міг би відповісти спеціальний орган з питань санкційної політики. На відміну від західних держав, в Україні такого досі немає.
Наведені недоліки українського санкційного механізму свідчать про нагальну потребу законодавчих змін, які б, з одного боку, унеможливили використання санкцій в інших цілях, ніж захист нацбезпеки, мінімізували б ризики порушення прав, а з іншого – посилили санкційний тиск та ефективність такої політики.