Навіщо МВФ консенсус?

Це важливий крок для нашої країни, тому що МВФ знаходиться на перетині, в центрі всієї міжнародної фінансово-бюджетної (але не військової та гуманітарної) допомоги Україні. З початку війни міжнародні партнери надали в бюджет України майже $130 млрд. При цьому донори фактично «аутсорсять» МВФ нагляд за економічними політиками в країні – якщо країна йде згідно з графіком по програмі, то все добре.

Сьомий перегляд — це важливо, тому що ми так далеко ще ніколи не заходили в роботі з МВФ з моменту першої програми 1994−1996 років, але ще більш важливим є той факт, що незважаючи на збільшену швидкість геополітичної та геоекономічної фрагментації в світі, Україні вдається мати підтримку всієї Ради директорів (ок всієї за мінусом одної країни) — і країн Великої Сімки, і країн Двадцятки, і Заходу, і Сходу, і з Глобального Півдня. І повірте мені — досягти такої підтримки не так легко, як може здаватися.

Мені часто казали в останні три роки: «Сімка» за Україну, у цих великих країн — більше половини голосів в Раді директорів МВФ — в чому проблема? Але справа в тому, що МВФ є інституцією, яка побудована на принципі консенсусу (consensus-based institution). Це поняття лежить в основі організаційної структури та процесів МВФ, впливаючи на діяльність Фонду та на його взаємодію зі всіма країнами-членами. Спробую пояснити це.

Загалом 191 країна є членом Фонду на зараз (Ліхтенштейнське князівство приєдналось до МВФ наприкінці минулого року). МВФ — друга за кількістю членів міжнародна організація після ООН (в ООН 193 країни-члени). Як результат, Фонд об’єднує країни з різними рівнями розвитку, політичними системами та економічними інтересами, і консенсус забезпечує, що інтереси всіх членів будуть враховані при прийнятті рішень.

Ми так далеко ще ніколи не заходили в роботі з МВФ

В ООН, зокрема на Генасамблеї, діє інший принцип голосування: «одна країна — один голос», і рішення там часто ухвалюються простою більшістю без необхідності узгодження з усіма членами. З 2014 року ми багато разів слідкували за застосуванням цього принципу в ООН, включаючи нещодавно, під час голосування по резолюції на третю річницю повномасштабного вторгнення. У такій системі рішення швидше ухвалюються голосами більшості країн, ніж узгоджуються між усіма сторонами — що іноді працює ефективно, але часто залишає частину учасників осторонь або в опозиції.

В МВФ би так не змогло спрацювати. Консенсус в МВФ означає, що рішення ухвалюються лише тоді, коли жодна країна не висловлює активного заперечення — навіть попри те, що формально країни мають різну вагу голосів відповідно до своїх квот. Це робить підхід МВФ більш інклюзивним, але водночас повільнішим і складнішим.

При цьому ми всі розуміємо, що починаючи з 2014 року, і особливо після лютого 2022-го, представники РФ в Раді директорів МВФ систематично голосують проти програм підтримки України. Але це майже виняткові випадки — переважній більшості інших рішень Рада працює в режимі повного консенсусу. Проте і менеджмент Фонду, і сам Борд розуміють політичний контекст і не вважають це блокуванням консенсусу: в таких випадках рішення вважаються ухваленими «за консенсусом з винятком одного голосу», якщо інші 24 директори підтримують програму. Це дозволяє рухатися вперед, не порушуючи духу консенсусного підходу.

Якщо би Фонд все ж таки використував в голосуванні принцип більшості, то переважну більшість основних рішень дійсно можна було би прийняти виключно голосами країн Сімки, в яких на зараз більше 50% квоти (голосів), і тоді більшість з 191 країн-членів не могли би впливати на його політику. Така нерепрезентативна та не інклюзивна міжнародна організація довго би не протягнула.

В минулому році МВФ відсвяткував 80-річчя свого заснування. Без консенсусу таке «інституційне довгожительство» було би неможливе. Консенсус сприяє більшій легітимності та репрезентативності рішень МВФ, оскільки тоді рішення відображають узгоджену позицію широкого кола країн-членів. Він також допомагає забезпечити більшу стабільність та передбачуваність політики Фонду, оскільки рішення, прийняті на основі консенсусу, зазвичай мають більшу довгострокову підтримку.

Я розказував вже раніше, як відбувається підготовка програм МВФ та їх узгодження Радою директорів: усі 191 країни об’єднані в так звані constituencies — регіональні групи, кожну з яких представляє один виконавчий директор. Деякі групи охоплюють лише одну країну (наприклад, США, Китай або Японію), інші об’єднують кілька держав. Україна входить до Нідерландсько-Бельгійської змішаної групи, і формально я представляю в Раді директорів не лише Україну, а всі 16 країн-членів, що входять до нашої constituency.

Подібним чином, є інші змішані групи: наприклад, є директор, який представляє Австрію, Угорщину, Словаччину, Туреччину та інші центрально-європейські країни; є директор, який представляє Індію; є директор від Саудівської Аравії; а також директори, що представляють країни Близького Сходу, включно з Єменом, де також триває війна. В МВФ є три африканські виконавчі директори, які представляють Буркіна-Фасо, Малі, Нігер, Нігерію, Бенін, Того, ДРК, ЦАР, Камерун, Чад, Сомалі, Ефіопію, Південний Судан та інші країни Африки. В більшості цих країн йдуть війни або військові конфлікти, і вони також хотіли би такої ж підтримки від МВФ, як Україна. Але це не означає автоматично, що всі ці країни політично беззаперечно підтримують Україну — якщо подивитися на голосування в ООН, в цьому можна запевнитися.

Так ось, важливо розуміти, що консенсус в МВФ не обов’язково означає одностайність. Скоріше, це процес, спрямований на досягнення такого рішення, яке було б прийнятним для всіх, або принаймні не викликало б активного опору з боку жодної зі сторін. Часто досягнення консенсусу вимагає компромісів, досягання яких є результатом аналітичної, дипломатичної й координаційної роботи, спрямованої на те, щоб переконати дуже різні країни з дуже різним досвідом, проблемами та пріоритетами, що Україна заслуговує на цю допомогу саме зараз.

Процес досягнення консенсусу в МВФ часто включає тривалі дискусії та переговори на різних рівнях організації. Це може відбуватися на засіданнях Ради директорів, або під час окремих зустрічей директорів з менеджментом МВФ, під час консультацій з країнами-членами, під час візитів української делегації на Весняні або Річні збори МВФ в Вашингтоні тощо. Мета всієї цієї роботи полягає в тому, щоб знайти рішення, яке враховує різноманітні перспективи та забезпечує широку підтримку серед країн — членів фонду.

Саме через ці дискусії процес досягнення консенсусу має і свої виклики. Він може бути тривалим та складним, особливо коли йдеться про суперечливі питання, або коли існують значні розбіжності між позиціями різних країн, наприклад, країн-донорів та країн-боржників. Іноді це може призводити до компромісних рішень, які не повністю задовольняють жодну зі сторін. Більш того, бувають такі моменти, коли всі незадоволені або всі «трошки незадоволені», але загальний консенсусний результат все ж таки видається кращим рішенням, ніж той, який би просунули виключно 7−8 країн, а інші члени були би «сильно нещасні».

Як бачите, консенсус — не простий підхід, не швидкий, та він передбачає активні обговорення, переговори та пошук компромісів між різними точками зору та інтересами країн-членів. Досягнення компромісу по підтримці України не є легким завданням, але МВФ знову і знову демонструє, що має ефективну систему прийняття рішень, побудовану саме на консенсусі заради спільного блага, при цьому враховуючи інтереси та занепокоєння всіх країн-членів, включаючи менші та менш впливові держави. І саме тому — в епоху турбулентності, фрагментації та нових геополітичних поділів — консенсус залишається не слабкістю, а силою МВФ.

Приєднуйтесь до нашого телеграм-каналу Погляди NV